Конституционный суд признал неконституционными поправки в Кодекс о выборах, внесённые в течение 24 часов мажоритарной парламентской фракцией в отсутствие оппозиции 4 октября 2023 года. Изменения в избирательное законодательство запрещали представителям политической партии ШОР, объявленной неконституционной, участвовать в выборах в течение пяти лет. Права группы депутатов, обратившихся в КС за проверкой конституционности данных поправок, отстояли четыре адвоката. На нарушения Конституции РМ и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод указали и эксперты Венецианской комиссии и Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека.
Крутят-вертят, как хотят
26 марта Конституционный суд проверял на конституционность Закон №280 от 4 октября 2023 года. Этим документом были внесены дополнения и изменения в Кодекс о выборах РМ, в том числе в ст. 16 «Ограничения для реализации избирательных прав», в которую был добавлен пункт f), устанавливающий категории лиц, которые отвечали на момент вынесения Конституционным судом постановления о признании неконституционности политической партии по меньшей мере одному из следующих критериев, приведённых КС в качестве аргумента для признания неконституционности политической партии: 1) являются подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми или осуждёнными за совершение преступлений; 2) ранее были отстранены от участия в выборах в результате нарушения избирательного законодательства; 3) виновны в совершении деяний, которые привели к внесению этих лиц в международные санкционные списки определённых международных организаций или определённых государств; 4) совершили иные деяния, которые, хотя и не относятся явным образом к действиям, предусмотренным пунктами 1)–3), были указаны в качестве аргументов, приведённых в постановлении КС о признании неконституционности политической партии».
Следует заметить, что история этого вопроса берёт своё начало ещё с июня 2023 года. 19 июня 2023 года политическая партия ШОР решением Конституционного суда была признана неконституционной и объявлено о её роспуске. Депутаты, избранные от партии ШОР, имели право перейти в категорию независимых и им запрещено было присоединяться к каким-либо другим фракциям или объединяться в другую. Выборные лица в административно-территориальных единицах тоже должны были перейти в категорию независимых и не имели права примкнуть к другой фракции.
Сразу после этого группа депутатов мажоритарной парламентской фракции PAS во главе с экс-председателем парламентской комиссии по юридическим вопросам, назначениям и иммунитету Олесей Стамате зарегистрировали законодательную инициативу, предусматривающую введение на три года запрета для руководящих лиц запрещённой партии ШОР и занимающих выборные должности выдвигать свои кандидатуры на выборах. 31 июля парламент принял эти поправки, увеличив срок запрета для участия в выборах с трёх до пяти лет.
4 августа группа депутатов от бывшей партии ШОР (Марина Таубер, Регина Апостолова, Вадим Фотеску, Денис Уланов и Петру Жардан) оспорила эти законодательные поправки в Конституционном суде, аргументировав тем, что парламентское большинство их приняло в нарушение принципов демократии и верховенства закона, а именно было нарушено право быть избранным, что гарантировано как Конституцией РМ, так и Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Так как предвыборная кампания стартовала 7 августа, то заявители просили КС приостановить действие вступившего в силу закона, чтобы избежать непоправимых ситуаций. Вместе с тем, народные избранники предупредили, что если они не смогут выиграть дело в Верховном суде, то обратятся в Европейский суд по правам человека.
3 октября Конституционный суд признал неконституционным запрет на участие в выборах депутатов от запрещённой партии ШОР, принятый парламентским большинством, аргументировав тем, что введённые ограничения должны основываться на объективных критериях, учитывающих роль, которую играет каждый кандидат в отдельности.
И буквально на следующий день было созвано экстренное заседание парламента с одним-единственным вопросом в повестке дня, а именно внесение поправок в Кодекс о выборах. Парламентское большинство в отсутствие оппозиции утвердило критерии, определяющие, кто может, а кто нет участвовать в выборах, то есть мажоритарная фракция подогнала нормативную базу под требования Конституционного суда. В тот же день закон был промульгирован президентом страны и опубликован в «Официальном мониторе». Ни публичных дискуссий, ни обсуждения в комиссиях, ни авиза Венецианской комиссии и других законных процедур в этот момент соблюдено не было. Как заявил тогда Игорь Гроссу, на это все нет времени. В ПДС даже не скрывали, что хотят во что бы то ни стало успеть ввести этот запрет до начала предвыборной кампании. И, основываясь на свежеиспеченном запрете, ЦИК отказал в участии во всеобщих местных выборах депутату от объявленной вне закона партии Марине Таубер.
Акт дискриминации и произвол
Через пару дней после принятия парламентом вышеназванных изменений в Кодекс о выборах об их законности высказалась Венецианская комиссия. Эксперты ВК проанализировали на тот момент первый вариант запрета, который 3 октября 2023 года был признан неконституционным КС.
Эксперты ВК и бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека раскритиковали поправки в Кодекс о выборах, которые запрещали депутатам, мэрам и местным советникам участвовать в выборах в течение пяти лет, посчитав, что их авторы утвердили их, не сделав различий между руководящими лицами партии и рядовыми членами. Кроме того, им не позволили оспорить запрет на участие в выборах в судебных инстанциях. Отсутствие чётких критериев при введении ограничений международные эксперты квалифицировали как акт дискриминации.
Также в выводах Венецианской комиссии отмечается, что, запретив партию ШОР, КС не рекомендовал ввести какие-либо ограничения против его членов. Эксперты рекомендовали законодательному органу РМ провести чёткое разграничение между объявленной вне закона партией и правами её членов, аргументировав тем, что люди, попавшие под запрет на участие в выборах, могли и не знать о действиях руководства политформирования, которые привели к признанию её неконституционной. Они считают маловероятным, что члены местного совета, села или небольшого города подпадают под категорию тех, кто «может поставить под угрозу демократический порядок страны».
Сомнения у экспертов Венецианской комиссии вызвало и решение парламентского большинства увеличить срок запрета на участие в выборах депутатов неконституционной партии с трёх лет в первом чтении до пяти лет во втором. У них создалось впечатление, что эту ограничительную меру ввели произвольно.
В заключительной части отчёта было рекомендовано вводить ограничения, используя индивидуальный подход, и при этом следует дать возможность этим лицам его оспорить.
Выводы по поправкам, одобренным парламентским большинством PAS 4 октября 2023 года, Венецианская комиссия обнародовала 18 декабря 2023 года. В документе отмечается, что запрет членам неконституционных партий Молдовы участвовать в выборах противоречит Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Международному пакту о гражданских и политических правах. По мнению экспертов, внесение изменений в Кодекс о выборах во время избирательного процесса обычно направлено на манипулирование им в угоду партийным интересам.
«Хотя изменения могут соответствовать законной цели защиты Конституции и государства, ограничения, наложенные ими, не соответствуют статье 3 Протокола 1 к ЕСПЧ и статье 25 Пакта о гражданских правах, поскольку они не являются полностью предсказуемыми и не полностью соблюдают принцип пропорциональности», – говорится в заключении Венецианской комиссии.
В нарушение Конституции и международного права
Понадобилось три месяца и многократные обращения депутатов из запрещенной партии с призывом рассмотреть запрос как можно скорее, прежде, Конституционный суд взялся за это дело и вынес решение. Это произошло 26 марта. Закон №280 от 04.10.2023 года, которым был наложен запрет на участие в выборах членам объявленной вне закона партии ШОР, был признан не конституционным.
При рассмотрении обращения группы депутатов объявленной неконституционной партии ШОР, её адвокаты привели массу аргументов, доказывающих, что закон был принят с нарушением законодательных процедур, Регламента парламента и закона.
Адвокат Вадим Банару отметил, что решение парламента полностью противоречит международному праву и Конституции Республики Молдова.
– 3 октября 2023 года КС вынес решение, которое нашло отражение в Постановлении КС №16 по делу №211А/2023 о проверке конституционности ст. 16 п. 2, пп. е) Кодекса о выборах РМ, – излагал адвокат стороны истца последовательность событий, связанных с оспариваемым документом. – КС принял обращение группы депутатов парламента и признал неконституционным это положение, предусматривающее новые запреты на участие в выборах для отдельных лиц и руководства одной из партий, признанной неконституционной. Сразу после этого в публичном пространстве появились заявления руководящих лиц парламента о том, что всё равно найдётся решение, чтобы ограничить право бывших членов политической партии ШОР, под предлогом того, что они учтут аргументы КС и изменят механизм применения ограничений. На следующий же день было принято политическое решение ограничить право быть избранными. Комиссия по чрезвычайным ситуациям утвердила решение №86 от 4 октября 2023 года и ввела новые ограничения на участие в выборах. Тоже 4 октября в парламенте был зарегистрирован законопроект №345 для внесения изменений в Кодекс о выборах РМ. Этим проектом закона, под предлогом исполнения решения КС от 3 октября, была предложена новая редакция ограничений на участие в выборах, посредством внесения поправок в ст. 16 п.2. Этот проект был зарегистрирован молниеносно.
В. Банару заявил, что были проигнорированы все законные процедуры разработки законодательных актов, их согласования, прохождения экспертизы и проведения общественных консультаций. Всего через несколько часов после регистрации законопроекта №345, он был внесён в повестку дня заседания парламента, это был единственный вопрос. Документ приняли в срочном порядке сразу в двух чтениях, без обсуждения, консультаций, у депутатов не было возможности внести предложения в установленные законодательством сроки. Была проигнорирована процедура, регламентирующая принятие законов.
– ЦИК не завизировал этот законопроект: резолюция была подвергнута критике, и из-за отсутствия голосов она не могла быть утверждена, – продолжал приводить доводы правозащитник. – Голосовали за данный документ после 16.00 часов дня. А Закон №280 был промульгирован президентом страны в тот же день, 4 октября 2023 года, хотя в этот день президент РМ Майя Санду даже не была в стране, а находилась с визитом в Португалии, после чего участвовала в заседании Европейского политического сообщества в Испании. Отсутствие в стране президента, которая при этом как-то подписала документ, вызывает серьёзные вопросы. Более того, Закон №280 был опубликован в спецвыпуске «Официального монитора» тоже 4 октября 2023 года. Все эти действия нельзя было реализовать физически в ускоренном режиме 4 октября. Документ был обнародован 5 октября. Сразу последовали отрицательные эффекты и последствия. В этот же день кандидат Марина Таубер получила отказ от ЦИКа в её регистрации для участия в местных выборах 5 ноября.
Адвокат Банару напомнил судьям КС, что данные поправки в Кодекс о выборах были жёстко раскритикованы наблюдательной миссией за всеобщими местными выборами от 5 ноября 2023 года правозащитной организации Promo-Lex, экспертами Венецианской комиссии.
– Принятый закон представляет собой одну из форм закона о люстрации, посредством которой часть общества была исключена и ограничена в ряде гражданских прав по политическим мотивам, – утверждал В. Банару. – Это уникальный прецедент для Республики Молдова. Более того, этот закон, принятый повторно по одному и тому же вопросу, является ничем иным, как настоящим процессом политического преследования группы граждан из-за предубеждений и ненависти по политическим мотивам.
По мнению группы адвокатов обратившихся в КС депутатов парламента от бывшей фракции ШОР, приняв данные поправки, законодательный орган Молдовы в лице PAS нарушил следующие статьи Конституции РМ: ст. 38 (право быть избранным), ст. 1, 2 (суверенитет и государственная власть), ст. 5 (демократия и политический плюрализм), ст. 16 (равенство), ст. 21 (презумпция невиновности), ст. 22 (необратимость закона), ст. 32 (свобода мнений и выражения), ст. 39 (право на управление), ст. 42 (свобода объединения), ст. 54 (ограничение осуществления прав или свобод), а также ряд других.
Нарушаются также фундаментальные права, прописанные в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в частности, ст. 8 (право на уважение частной жизни), ст. 10 (свобода выражения), ст. 11 (свобода объединения), ст. 14 (запрет на дискриминацию) и ст. 3 Протокола 1 (свободные выборы).
КС такое уже проходил
Строя свою защиту, адвокат Аурелиу Коленко остановился на процедурных аспектах, которые легли в основу принятия данного закона, по мнению адвокатов, неконституционных.
– Закон, подлежащий контролю на конституционность, которым были изменены и дополнены некоторые статьи Кодекса о выборах, был принят законодательным органом с многочисленными серьёзными отступлениями от законодательной процедуры, которые не вписываются в конституционные принципы: это верховенство закона, политический плюрализм и парламентские дебаты, транспарентность работы и право депутатов на законодательную инициативу выдвигать предложения, концепции и поправки, что определяет неконституционный характер данного закона, – аргументировал адвокат. – Оспоренный проект закона был зарегистрирован, принят, промульгирован и опубликован в «Официальном мониторе» в течение 24 часов. Во-первых, была нарушена ст. 28 п.1 Закона№317/1994 «О Конституционном суде». Во-вторых, было нарушено право депутатов представить в срок до 30 дней предложения по концепции проекта закона для обсуждения его в первом чтении. В-третьих, также были нарушены права депутатов представить поправки в течение 10 дней после принятия законопроекта. В-четвёртых, поправки не обсуждались на заседании парламента перед голосованием во втором чтении. В-пятых, документ не был опубликован на сайте парламента в день его принятия в двух чтениях. В-шестых, объективно не была оправдана срочность принятия закона.
Аурелиу Коленко также напомнил Конституционному суду о ряде ранее им же принятых решений, в которых были признаны неконституционными законодательные акты, утверждённые парламентом в спешке или без соблюдения принципа представительной демократии. Это §18-20 Постановления Конституционного суда РМ №28 от 19 ноября 2020 года, в котором КС высказывался по парламентской автономии, что она может, согласно §18, использоваться только в пределах, установленных Высшим законом, и парламент «не может осуществлять свою автономию произвольно, неправомерно, в нарушение конституционных полномочий или императивных норм парламентской процедуры».
Судьям КС разъяснили, что, несмотря на то, что у парламентского большинства есть единое мнение по вопросу и его голосов достаточно для принятия решения, оно всё равно должно обсуждать законопроекты с оппозицией и выслушивать их предложения и поправки по нему. В §20 Конституционный суд отмечает, что «при установлении правил парламентской процедуры по рассмотрению законопроектов и поправок, парламентское большинство должно соблюдать баланс между парламентской автономией и принципом представительной демократии. Это означает, что парламентское большинство обязано обеспечивать справедливое и адекватное отношение к парламентскому меньшинству, не злоупотребляя своим доминирующим положением». А оспоренный закон был принят без участия оппозиции в его обсуждении в течение 24 часов. Тем самым были нарушены вышеназванные два принципа.
Сослался А. Коленко и на §§52, 53, 54 Постановления КС №17/2021, где Конституционный суд отмечает, что соблюдение требований, относящихся к процедуре принятия законов, является таким же важным, как и соблюдение требований, применяемых к содержанию законов. Также адвокат напомнил и о ряде других Постановлений КС, принятых им по ряду аналогичных нарушений Конституции.
Мнимые фильтры
Представитель парламента Валериу Кучук объяснил срочность принятия поправок в Кодекс о выборах ставшими уже традиционными для власти оправданиями всех своих действий — угрозой подрыва демократии.
– Учитывая ситуацию, связанную с региональной безопасностью, опасные мероприятия, касающиеся национальной безопасности, действия, которые подрывают нашу демократию, парламент посчитал, что ограничения в избирательной системе – это важно, необходимо и обязательно, потому что эти лица претендуют на важные государственные должности, – аргументировал В. Кучук. – Каждый работодатель выдвигает определённые требования, и даже речи не может быть о лицах, фигурирующих в каких-то уголовных процессах или при других нарушениях. Конституция чётко устанавливает, что принятие законов находится в компетенции парламента, а согласно статьям 60, 66 и 72 п. 3, а) Конституции, избирательная система регламентируется посредством органического закона. В данном случае парламент обязан был отрегулировать избирательное законодательство таким образом, чтобы во власть были избраны лица, которые этого заслуживают, достойные, целостные, имеющие определённое признанное положение в обществе.
По словам В. Кучука, в основе принятия Закона №280, стоит как признание неконституционным политической партии, так и те два постановления Конституционного суда №№10 и 16 от 2023 года, «формирующие фундамент и основную платформу для парламента», который предложил этот законопроект, устанавливающий ряд критериев, чтобы создать некоторый фильтр для лиц, желающих стать госслужащими.
Неконституционные поправки
Заседание Конституционного суда длилось больше восьми часов. Каждая из сторон представляла аргументы в оправдание своей позиции. После продолжительного совещания председатель Конституционного суда Домника Маноле зачитала основные выводы, с которыми согласились большинство судей, за исключением Любови Шовы, составившей своё особое мнение.
Таким образом Конституционный суд решил, что: 1) парламент не обеспечил правильный баланс между правом депутатов вносить предложения и предлагать поправки к законопроекту, нарушив принцип парламентской автономии, КС констатировал, что оспариваемый закон противоречит статье 73 Конституции;
2) избирательные органы не обладают компетенцией самостоятельно проверять каждого кандидата в отдельности по фактам, по которым партия была признана неконституционной; 3) предложенные законодателем ограничительные критерии не содержат нейтральных текстов, позволяющих оценивать кандидатов на основе опасности, которую они представляют; 4) при принятии закона законодатель не предоставил права оспаривать включение кандидатов в список ограничений; 5) законодательный орган ограничил реализацию избирательных прав кандидатов дискриминационным способом.
Но представители действующей власти, в очередной раз, подтверждая предположения экспертов Венецианской комиссии о наличии партийных интересов и ненависти PAS к оппонентам, заявляют, что и дальше будут менять законодательство.
«Мы скорректируем законодательство в соответствии с решением Конституционного суда, но не позволим преступным группировкам захватить избирательные процессы и подорвать демократию в Республике Молдова», – заявил Гросу, цитируемый TV8.
Чтобы защитить свои права, депутаты объявленной неконституционной партии ШОР направили иск в Европейский суд по правам человека. Иск по делу партии ШОР против властей Молдовы ЕСПЧ зарегистрировал 18 сентября 2023 года, а 13 марта 2024 года ЕСПЧ принял жалобу к рассмотрению, по существу. Правительство Республики Молдова было уведомлено о подаче заявления и приглашено представить свои аргументы, на основании которых вводился этот запрет, до 1 июля.
Анастасия Погодина
